Ein Jahrzehnt REACh: „Sekt oder Selters!“

Der Verband Chemiehandel lässt die Einführung des neuen Chemikalienrechts Revue passieren

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  • Peter Steinbach, Verband Chemiehandel (VCH)

Unter dem Titel der Überschrift dieses Beitrages fand Ende Juni eine Veranstaltung der Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (BAuA) und des REACh-CLP-Biozid-Helpdesks in Dortmund statt. Die Veranstaltung sollte den wesentlichen mit REACh im vergangenen Jahrzehnt befassten Institutionen die Gelegenheit geben, ihre Einschätzung – Sekt oder Selters – darzustellen.

Ein Wermutstropfen war sicherlich, dass unter den acht Referenten nur ein einziger war, der zehn Jahre REACh aus Sicht der Wirtschaft bewerten durfte – und auch deutliche Kritik übte. Ansonsten bewerteten die Vertreter nationaler und europäischer Behörden die REACh-Verordnung (im Folgenden REACh-VO) – wenig überraschend – grundsätzlich positiv. Ihres Erachtens besteht nach zehn Jahren REACh durchaus Anlass, mit Sekt anzustoßen. Wasser in den Wein – bzw. Selters in den Sekt – wurde kaum gegossen. Eher denkt man heute darüber nach, wie die REACh-VO nach 2018 weiterentwickelt – sprich verschärft – werden kann.

Kann sich der Verband Chemiehandel als ein eher kleiner Fachverband mit gut 100 überwiegend mittelständischen Mitgliedsfirmen dieser Bewertung anschließen? Diese Frage ist eindeutig zu verneinen. Wenn für die Bewertung der REACh-VO neben dem – gewissermaßen neutralen – Wasser eine weitere Flüssigkeit herangezogen werden soll, ist dies eher Essig als Sekt. Denn der für die Umsetzung der REACh-Verordnung erforderliche Aufwand stößt allen betroffenen Unternehmen sauer auf. Warum dem so ist soll im Folgenden erläutert werden.

Ein unvorstellbares Volumen an Daten

Bis heute haben die den Vorgaben des Titels 2 der REACh-VO (Registrierung von Stoffen) unterliegenden Firmen über 50.000 Registrierungsdossiers für ca. 11.000 Stoffe vorgelegt. Bis zum Abschluss der dritten und letzten Registrierungsfrist am 31. Mai 2018 erwartet die europäische Chemikalienagentur ECHA den Eingang weiterer 50.000 Registrierungsdossiers für ca. 20.000 Stoffe. Über ein Viertel dieser Registrierungsdossiers – sprich mehr als 25.000 – kommen aus Deutschland.

Geht man von dem Idealfall aus, dass je Stoff nur ein Dossier eingereicht wurde – und alle übrigen Registranten über einen sog. Letter of Access darauf Bezug nehmen – sind nächstes Jahr in der Datenbank der ECHA über 30.000 Dossiers gespeichert. Dahinter steht ein unvorstellbares Volumen an Daten, die von den Unternehmen nicht nur zusammengetragen sondern in erheblichem Umfang durch aufwendige und teure Verfahren erst ermittelt werden mussten. Erheblich verkompliziert wurde dies vielfach durch die Maßgabe, wenn irgend möglich auf Tierversuche zu verzichten – ein Vorsatz, der natürlich auch von der Wirtschaft mitgetragen wird. An dieser Stelle ist festzuhalten, dass die Mitgliedsunternehmen des Verbands Chemiehandel sich – in gleicher Weise wie die Mitgliedsunternehmen des Verbands der Chemischen Industrie – nachdrücklich bemüht haben, die Registrierungsanforderungen der REACh-VO korrekt und fristgerecht zu erfüllen. Dazu gehört auch, dass der Registrant nach der erstmaligen Einreichung der Daten den Forderungen des Artikels 22 der REACh-VO nachkommt, seine Registrierung aus eigener Initiative unverzüglich zu aktualisieren. Dies war in den vergangenen Jahren und wird bis zum 31. Mai 2018 ein ausgesprochen hoher Anspruch sein, weil sich die Experten der Unternehmen mit der Erstellung weiterer Dossiers beschäftigen, die dem Perfektionsanspruch der ECHA möglichst 100%ig gerecht werden. Wenn sich dann der Direktor der ECHA dahingehend äußert, dass „Industry ist wrongly interpreting article 22 of REACh concerning updates to registration dossiers“, fühlen sich die Unternehmen, die ihre REACh-Pflichten unter Aufbietung ihrer – vielfach massiv ausgestockten – Ressourcen nach Treu und Glauben erfüllen, an den Pranger gestellt.

Statt alle Unternehmen unter Generalverdacht zu stellen, täte die ECHA besser daran, die Unternehmen, die absichtlich unvollständige Registrierungsdossiers abgegeben haben, zu selektieren und so stringent wie möglich zu sanktionieren. Ob dazu die Ankündigung der ECHA passt, sich zukünftig bei Dossierbewertungen auf „relevante“ Stoffe zu konzentrieren, muss man sicherlich kritisch hinterfragen. Denn als „relevante“ Stoffe gelten in diesem Zusammenhang solche mit einem hohen Risikopotenzial, die in Mengen über 100 t registriert werden – unabhängig von der Seriosität des Registranten.

Fehler im System

Mit zweierlei Maß misst die ECHA, wenn sie einerseits von den Unternehmen die Einreichung „perfekter“ Registrierungsdossiers verlangt, andererseits einräumen muss, dass sie nicht in der Lage ist, zumindest einen repräsentativen Querschnitt dieser Dossiers inhaltlich in der Tiefe zu überprüfen und aus ihrer Bewertung Schlussfolgerungen für weitere regulatorische Aktivitäten – z.B. einer Änderung der Einstufung und Kennzeichnung oder die Aufnahme in ein Zulassungsverfahren – abzuleiten. Um dem abzuhelfen, drängt die ECHA massiv darauf, dass alle Hersteller und Importeure eines Stoffes ein gemeinsames Dossier einreichen. Damit strapaziert sie das Prinzip des „One Substance One Registration“ (OSOR) über das Maß hinaus, in dem die REACh-VO das OSOR-Prinzip vorsieht. Letztlich führt diese Vorgehensweise zu der Frage, ob es nicht ein Konstruktionsfehler der REACh-Verordnung ist, dass grundsätzlich jeder Registrant für die Bereitstellung der geforderten Daten verantwortlich ist. Auch im Hinblick auf den mit einer gemeinsamen Einreichung von Daten entstehenden exorbitanten Abstimmungs- und Verwaltungsaufwand wäre es volkswirtschaftlich sinnvoller, wenn die Sammlung und – ggf. zusätzliche – Generierung von Daten durch die ECHA erfolgen und sie die entstehenden Kosten auf Hersteller und Importeure umlegen würde. Dieser Konstruktionsfehler ist aber natürlich heute nicht mehr zu heilen.

Spezialchemikalien werden fehlen

Die Frage, ob ein Registrierungsdossier den Perfektionsansprüchen der ECHA genügt, wird sich mit Ablauf der letzten Registrierungsfrist am 31. Mai 2018 in einer Vielzahl von Fällen gar nicht stellen. Denn in einem Umfang, den heute noch niemand seriös prognostizieren kann, werden Stoffe im Mengenband zwischen 1 und 100 t gar nicht registriert werden. Dies betrifft sowohl europäische Produzenten als auch vor allem Importeure. Denn deren Kunden, die als nachgeschaltete Anwender die Registrierungskosten tragen müssen – auch wenn sie bemüht sein werden, diese zumindest langfristig auf ihre eigenen Kunden abzuwälzen – sind in der Regel nicht bereit, gegenüber dem Importeur langfristige Abnahmeverpflichtungen bei denen die Registrierungskosten „eingepreist“ wurden, einzugehen. Auf solche ist der Importeur jedoch angewiesen, wenn

  • er die Registrierungskosten tragen soll oder
  • sein Lieferant im Drittland über einen Alleinvertreter nach Art. 8 der REACh-VO registriert und dieser Lieferant die Registrierungskosten übernehmen soll. Denn dies wird er wiederum nur tun, wenn der Importeur ihm gegenüber eine langfristige Abnahmeverpflichtung eingeht. Selbst wenn es dazu kommt, bleibt für den Lieferant/Hersteller im Drittland das Problem, dass er die Registrierungskosten nur auf die Menge umlegen kann, die er in die EU liefert. Liegt dieser Anteil vielleicht nur im einstelligen Prozentbereich, wird er vielfach dazu neigen, den EU-Markt aufzugeben.

Wir werden also in den Jahren 2018 und 2019 erleben, dass eine Vielzahl von Spezialchemikalien auf dem EU-Markt nicht mehr zur Verfügung stehen wird. Etwas entzerrt, aber nicht ansatzweise gelöst, wird dieses Problem dadurch, dass die Mengen, die bis zum 31. Mai 2018 produziert bzw. importiert wurden, noch nach diesem Datum gehandelt und verwendet werden dürfen. Sind diese Mengen dann aufgebraucht und steht auf dem Markt für den nachgeschalteten Anwender kein registrierter Substitutionsstoff zur Verfügung, wird er die Produktion seines Gemisches oder eine sonstige Produktion, in der er den in Rede stehenden Stoff als Betriebsmittel oder Hilfsstoff einsetzt, einstellen müssen – vielfach mit der Konsequenz, dass die entsprechenden Produktionen in das nicht EU-Ausland verlagert werden. Da dort die Arbeitsschutz- und Umweltbedingungen in aller Regel schlechter sein werden, erweist man damit dem Zweck der REACh-VO „ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit und für die Umwelt sicherzustellen“ einen Bärendienst. – unabhängig davon, dass man genau das Gegenteil dessen tut, was Art. 1 der REACh-VO auch verlangt – nämlich Wettbewerbsfähigkeit und Innovation zu verbessern.

Probleme für die gesamte Lieferkette

Im Wesentlichen ignoriert werden von den Behörden die ausgesprochen massiven Probleme, die die gesamte Lieferkette bis heute mit der Umsetzung der Vorgaben des Titels IV der REACh-VO „Informationen in der Lieferkette“ hat. Dies gilt in besonderer Weise für Artikel 31 „Anforderungen an Sicherheitsdatenblätter“. Dieser Artikel bestimmt in seiner Nummer 7, dass jeder Akteur der Lieferkette, der einen Stoffsicherheitsbericht zu erstellen hat, die einschlägigen Expositionsszenarien (ggf. einschließlich Verwendungs- oder Expositionskategorien) dem die identifizierten Verwendungen behandelnden Sicherheitsdatenblatt als Anlage beifügt. Mit dieser Maßgabe wird ein Regelkreis eingerichtet bzw. ausgelöst, dessen praktische Umsetzung die betroffenen Unternehmen in extremer Weise fordert und zu einem wesentlichen Teil überfordert.

In einer ersten Stufe dieses Regelkreises wurden schon in den Jahren 2008/2009 standardisierte Formatvorlagen entwickelt, um in einer abgestimmten Form Informationen zu Verwendungen zu sammeln. Das entsprechende Format beruht auf dem sog. Use-Discripter-System der ECHA. Dieses System wurde im Rahmen von Chesar (Chemical Safety Assessment and Reporting) zum IT-Instrument der ECHA für die Stoffsicherheitsbeurteilung und die Berichterstattung weiterentwickelt. In den folgenden Jahren war dann festzustellen, dass auch lange nach Ablauf der entsprechenden Registrierungsfristen Handel und nachgeschaltete Anwender immer noch nicht alle Stoffe, für die dies die REACh-VO bestimmt, erweiterte Sicherheitsdatenblätter erhalten haben. Soweit sie solche erhielten, handelte es sich dabei vielfach eher um Sicherheitsdatenbücher mit mehreren hundert Seiten. Dabei entfallen regelmäßig nur wenige Seiten auf das eigentliche Sicherheitsdatenblatt mit den Abschnitten 1 bis 16. Umfangreich hingegen ist die Anlage gemäß Artikel 31 Abs. 7 der REACh-VO – also die für die Verwendung des Stoffes einschlägigen Expositionsszenarien. Nachdem deutlich wurde, dass derartig komplexe und umfangreiche Informationen für die Mehrzahl der nachgeschalteten Anwender nicht nutzbar waren, wurde mit ENES – dem Export Network on Exposure Scenarios – eine breitangelegte Initiative ins Leben gerufen, um dem abzuhelfen. Doch ist es ENES bis heute nicht gelungen, die praktischen Probleme zu lösen. Denn es hat den viel zu komplexen Grundansatz für Expositionsszenarien nicht in Frage gestellt und nur am System laboriert.

Bis heute haben sich auch die unter Federführung der deutschen Industrie vorangetriebenen Arbeiten zur Standardisierung von Inhalt und Struktur der SDB-Anlage nicht durchgesetzt. Die primäre Ursache dafür muss die Wirtschaft durchaus bei sich selbst suchen. Denn sie liegt in dem Umstand begründet, dass sich insbesondere die großen Unternehmen der chemischen Industrie sträuben, ihre hausintern aufgebauten Kommunikations- und IT-Systeme durch unternehmens- und branchenübergreifende Standardverfahren zu ersetzen. Wenn dann hinzukommt, dass es insbesondere in Deutschland traditionell einen Arbeitsschutz auf hohem Niveau gibt und die deutschen Arbeitsschützer der Meinung sind, dass die Expositionsszenarien nach der REACh-VO als Empfehlung anzusehen sind, aber nicht unmittelbar und zwingend eingehalten werden müssen, liegt die zusammenfassende Bewertung nahe, dass es sich bei den in den vergangenen sieben Jahren zur Kommunikation in der Lieferkette aufgebauten Strukturen um einen Popanz handelt, mit dem volkswirtschaftliche Ressourcen verschwendet wurden. Insoweit ist mitnichten von Sekt sondern von – eher schalem als frischen – Wasser zu sprechen.

Gefahr für den Binnenmarkt

Wenn der erste Teil dieses Beitrages sich kritisch mit dem Thema Registrierung auseinandersetzt, ist dies durchaus symptomatisch dafür, dass Fragen der Registrierung die Diskussion um REACh schon zu Zeiten des EU-Weißbuchs und der anschließenden Entwicklung der eigentlichen Verordnung aber auch in der ersten Implementierungsphase ab 2007 bestimmt haben. Denn neben der Registrierung sind die Beschränkung und die Zulassung weitere Elemente der neuen EU-Chemikalienpolitik.

In diesem Kontext ist die Beschränkung der Verwendung von Chemikalien ein altes
– und viele sagen auch bewährtes – Instrument. Denn es kippt nicht das Kind mit dem Bade aus und konzentriert sich darauf, tatsächlich problematische Verwendungen zu regulieren. Demgegenüber gewinnt man bei dem dritten Instrument – der Zulassung – zunehmend den Eindruck, dass tatsächlich das Kind mit dem Bade ausgeschüttet wird. Aus der Sicht vieler, die der Chemie grundsätzlich kritisch gegenüberstehen, müsste der Titel VII der REACh-Verordnung nicht „Zulassung“ sondern „Verbote/Substitution“ heißen. Dass Stoffe, die dem Zulassungsverfahren unterworfen werden, für bestimmte Prozesse wegen ihrer besonderen Eigenschaften (z.B. aprotische Lösemittel, Katalysatoren) unverzichtbar oder aufgrund spezifischer Zulassungen (z.B. für die Arzneimittelherstellung) zwingend benötigt werden, wird ignoriert. Dies ist umso befremdlicher, als dass der erste Artikel (55) unter Titel VII bestimmt: „Zweck dieses Titels ist es, sicherzustellen, dass der Binnenmarkt reibungslos funktioniert und gleichzeitig die von besonders besorgniserregenden Stoffen ausgehenden Risiken ausreichend beherrscht werden und dass diese Stoffe schrittweise durch geeignete Alternativstoffe oder -technologien ersetzt werden, sofern diese wirtschaftlich und technisch tragfähig sind.“

Dass der Binnenmarkt funktioniert, scheint die am Zulassungsverfahren beteiligten nationalen und europäischen Behörden i.d.R. nicht einen Deut zu interessieren. Dies wird auch daran deutlich, dass verschiedenen Unternehmen, die gleichzeitig Zulassungsanträge für den gleichen Stoff gestellt haben, die Zulassung mit großen zeitlichen Abständen erteilt wird und damit Wettbewerbsverzerrungen ausgelöst werden. Gemeinsam finden sie sich dann aber in der Bredouille wieder, dass die Überprüfungszeiträume der Zulassung im Hinblick auf vielfach lange Investitionszyklen viel zu kurz sind.

Eine besondere Problematik stellt die Zulassung für Stoffe dar, die (nur) in industriellen Verfahren verwendet werden – und sich der in Rede stehende Stoff im Endprodukt gar nicht wiederfindet. In diesem Bereich scheint das Zulassungsverfahren geradezu eine Aufforderung an die Industrie zu sein, ihre Produktion in Länder außerhalb der EU zu verlagern. Böse Zungen behaupten, dass das ein oder andere Unternehmen bereits seine Fühler nach Großbritannien ausstreckt. Denn realistischer Weise sei davon auszugehen, dass Großbritannien nach 2019 eine industriefreundliche Wirtschaftspolitik betreiben wird – auch betreiben muss, um der De-Industrialisierung des Landes entgegenzuwirken. Dies auch vor dem Hintergrund, dass der britische Traum von einer Dienstleistungsgesellschaft nach dem Brexit in weiten Teilen ausgeträumt sein wird.

Fazit

Wenn die nationalen und europäischen Behörden im Zusammenhang mit der Kritik an der zu großen Komplexität der REACh-Regelungen – die nicht nur für KMU ein massives Problem darstellen – damit begegnen, dass in nie gekannter Weise Instrumente für die Unterstützung der Rechtsunterworfenen entwickelt wurden, kann dies nicht wirklich überzeugen. Denn es ist auf der einen Seite richtig, dass im großen Umfang Hilfestellungen – ob in Form von Leitfäden oder Veranstaltungen/Webinaren bis hin zu Videoclips – zur Verfügung gestellt wurden und werden. Ein spezielles Helpdesk beantwortet selbst spezifische Fragen. Doch ist natürlich all dies nur das Kurieren an Symptomen. Mit Bedauern und durchaus mit einem gewissen Maß an Resignation muss man dann zur Kenntnis nehmen, dass der REACh-Zug auch in Zukunft weiter in Richtung Perfektion fahren wird. Politisch verbrämt wird dies mit dem Begriff „REACh-Plus“ und klargestellt, dass es keine Veränderungen in Richtung „REACh-Light“ geben wird.

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